Ditulis oleh Jakob Tobing, MPA.

Pendahuluan

Para pendiri negara merumuskan dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 bahwa negara kesatuan yang berbentuk republik adalah negara yang tepat untuk menjadi rumah bersama bangsa Indonesia yang sangat majemukgunamelaksanakan nilai‐nilai demi untuk mencapai cita‐citabangsa Indonesia  yang  merdeka sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945.

Keyakinan tersebut dapat terbaca antara lain dalam Pidato Bung Karno 1 Juni 1945 yang menegaskan antara lain bahwa “Kita mendirikan suatu Negara kebangsaan Indonesia. …… Nationale staat seluruh wilayah Indonesia yang merupakan wilayah kesatuan. ……. Menurut geopolitik, maka Indonesialah tanah air kita. Indonesia yang bulat, bukan Jawa saja, bukan Sumatera saja, atau Borneo saja, atau Selebes saja, atau Ambon saja, atau Maluku saja, tetapi segenap kepulauan yang ditunjuk oleh Allah S.W.T. menjadi suatu kesatuan antara dua benua dan dua samudera, itulah tanah air kita! ”.

Keyakinan itu konsisten dalam satu benang merah sejarah sejak Kebangkitan Nasional 1905 yang menyatakan bahwa perjuangan bangsa adalah perjuangan nasional, dan Sumpah Pemuda 28 Oktober 1928 yang menegaskan bahwa bangsa Indonesia itu walaupun masyarakatnya sangat majemuk adalah satu bangsa, satu entitas kebangsaan.

Mengenai bentuk pemerintahan, dikalangan anggota BPUPK ada dua pendapat. Soepomo bersama rekan‐ rekannya, menginginkan bentuk kerajaan. Soepomo menilai bentuk kerajaan lebih sesuai dengan paham integralistik yang dianutnya, yaitu bersatunya Ratu Adil dengan rakyat (manunggaling kawulo lan Gusti). Yang lain memilih bentuk republik, yang dinilai demokratis dan lebih sesuai dengan keragaman Indonesia yang masing‐ masing memiliki sejarah‐kebudayaannya sendiri. Dalam pemungutan suara 55 anggota BPUPK memilih bentuk republik dan 6 anggota memilih bentuk kerajaan.

Pada tanggal 18 Agustus 1945, UUD 1945 ditetapkan secara resmi dengan Pembukaan yang memuat nilai‐nilai dasar dan tujuan Indonesia merdeka dan Pasal 1 ayat (1) yang menyatakan bentuk negara yang tepat untuk melaksanakan nilai‐nilai dasar dan untuk mencapai tujuan Indonesia merdeka adalah negara kesatuan yang berbentuk republik.

Dalam perjalanan sejarah, Indonesia pernah menjadi negara serikat (27 Desember 1949 – 17 Agustus 1950). Hal mana diputuskan dalam KMB di Den Haag sebagai bagian dari perhentian permusuhan antara Indonesia dan Belanda dan penyerahan kedaulatan. KMB dihadiri oleh utusan Republik Indonesia, Kerajaan Belanda dan BFO (Bijeenkomsvoor Federaal Overleg– Rapat Konsultasi Federal), yang terdiri atas utusan‐utusan negara bagian dan unsur RIS.

Tetapi menjelang 17 Agustus 1950, semangat persatuan bangsa, yang juga didukung oleh negara‐negara bagian mendesak untuk mengembalikan Indonesia menjadi negara kesatuan. Demikianlah pada 17 Agustus 1950, negara republik Indonesia kembali berbentuk negara kesatuan.

Negara kesatuan.

Negara kesatuan adalah salah satu bentuk negara disamping negara serikat (negara federal). Pada negara kesatuan, terdapat satu pemerintahan, yaitu pemerintah pusat. Semua unit pemerintahan di daerah adalah sub‐ unit pemerintahan nasional untuk menyelenggarakan kekuasaan yang diberikan oleh pemerintah pusat melalui penetapan undang‐undang.

Sebagian kekuasaan pemerintah pusat dapat di limpahkan (devolusi) kepada pemerintah daerah (sub‐unit pemerintah pusat) melalui otonomi yang ditetapkan dengan UU. Dengan demikian, otonomi  daerah  adalah sebuah sub‐sistem dari pemerintah pusat. Secara konsep, kekuasaan otonomi itu dapat diubah, ditambah, dikurangi bahkan dicabut oleh pemerintah pusat melalui UU.

Sesuai dengan keperluan dan pertimbangan lain, otonomi bisa simetris (sama dan seragam) dan juga bisa tidak simetris (a‐simetris) dari satu daerah dengan daerah lain.

Konsep negara kesatuan bertumpu pada prinsip bahwa pemegang kedaulatan adalah seluruh rakyat, yang sekali‐ untuk‐selamanya memberikan kedaulatan negara kepada pemerintah pusat (nasional) pada waktu pendirian negara (proklamasi kemerdekaan) yang pelaksanaannya  diawasi  oleh rakyat  melalui pemilu demokratis  yang digelar secara periodik.

Contoh negara kesatuan antara lain adalah Indonesia, RRC, Perancis, Inggris, Italia, Belanda, Korea Selatan dan Filipina. Pemerintahan Inggris, Belanda berbentuk kerajaan sedangkan lainnya berbentuk republik.

Unit pemerintahan daerah berbentuk provinsi atau teritori.

Pada negara federal, negara bagian adalah pemegang asli kedaulatan dan memberikan sebagian dari kedaulatannya kepada pemerintah pusat (pemerintah federal). Jadi masing‐masing memegang kedaulatan tertentu dan kekuasaan itu tidak bisa diubah sepihak. Kekuasaan Pemerintah pusat terbatas pada kekuasaan yang diberikan oleh negara bagian dalam perjanjian bersama.

Negara federal terdiri atas negara‐negara bagian dan teritori khusus.

Contoh negara federal antara lain adalah Amerika Serikat, Jerman, Australia danMalaysia. Negara Malaysia dan Australia berbentuk kerajaan dan yang lain berbentuk republik.

Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah modal dasar bangsa Indonesia.

Bangsa Indonesia adalah bangsa baru yang sangat majemuk. Lahir melalui Sumpah Pemuda 28 Oktober 1928, bangsa muda ini berhasil meraih kemerdekaan pada 17 Agustus 1945. Bangsa baru ini, yang berdiam dalam wilayah kepulauan yang sangat luas, diperhadapkan dengan kemajemukan yang sudah lama. Pada masa penjajahan, Belanda dan Jepang, keragaman itu dipersatukan dengan paksa oleh kekuatan penjajah yang memiliki kekuatan organisasi pemerintahan, kekuatan teknologi militer, dan melalui politik divide‐et‐impera serta dengan mengeksploitasi kelemahan kerajaan‐kerajaan Nusantara pada waktu itu.

Dalam era kemerdekaan, persatuan itu kokoh berdiri ditegakkan oleh cara pandang bangsa Indonesia (wawasan kebangsaan bhinneka‐tunggal‐ika) dan kehendak bersama untuk mewujudkan cita‐cita kemerdekaan dalam satu negara kesatuan berbentuk republik, milik bersama bangsa, yang berdasarkan pada Pancasila dan UUD 1945.

Ditempa oleh sejarah perjuangan nasional yang panjang, dengan bimbingan para tokoh perjuangan  pendiri bangsa, ikatan batin bangsa Indonesia telah tumbuh kuat. Sejarah pergerakan nasional yang panjang itu mengukuhkan bangsa Indonesia sebagai bangsa pejuang.Pada dasarnya orang Indonesia yang berbeda‐beda itu memandang dirinya (national insight) sebagai satu kesatuan dan seluruh wilayah Indonesia adalah tanah air dan tumpah darahnya.

Berlandaskan bekal semangat negara kesatuan, bangsa Indonesia berhasil mengatasi berbagai masalah besar, seperti pemberontakan RMS di maluku, GAM di Ach dan OPM di Papua. Demikian juga dalam mengatasi luapan kemarahan daerah pada pemerintah pusat dalam bentuk pemberontakan PRRI/Permesta. Modal semangat yang sama juga memberi kekuatan untuk mengatasi pemberontakan DI/TII yang mencoba mendirikan negara Islam dan PKI/kaum Komunis yang ingin mendirikan negara komunis.

Namun, sejarah juga mencatat ada masanya ketika pemerintahan negara kesatuan dijalankan dengan sangat sentralistik dan mengabaikan keragaman dan kebersamaan seluruh daerah. Cara pandang kebangsaan yang bhinneka‐tunggal‐ika dikesampingkan. Penguasa sangat menekankan ke‐tunggal‐an (persatuan) dan sangat tidak memberi tempat bagi ke‐bhinneka‐an (keberagaman). Berbagai kebijakan untuk menyeragamkan segala sesuatu dijalankan. Kekayaan sumber daya alam di daerah dieksploitiasi dan dipergunakan dengan mengabaikan rasa keadilan terhadap daerah. Kepala daerah sering ditunjuk dari Pusat dengan mengabaikan faktor objektif daerah. Kesenjangan kemajuan antar‐daerah sangat meningkat.

Dalam keadaan demikian, cukup banyak yang merasa telah terperangkap dalam negara kesatuan dan tidak berdaya. Sebagaimana dicatat diatas, berbagai tuntutan meminta keadilan, tuntutan untuk mendirikan negara bagian di Indonesia bahkan tuntutan dan usaha memisahkan diri dari republik Indonesia telah kita alami. Hanya semangat negara kesatuan yang masih cukup kuat ditengah masyarakat serta kekuatan organisasi pemerintahan dan kesatuan ABRI yang telah memampukan kita mengatasi tantangan itu.

Negara kesatuan dan amandemen UUD 1945.

Sementara para mahasiswa demonstran, kalangan akademik, LSM dan para aktivis lainnya menjelang akhir abad XX menuntut demokratisasi UUD 1945, kekuatan politik nyata, baik yang berada dilingkungan kekuasaan, seperti pemerintahan Presiden Habibie dan ABRI, demikian juga kekuatan oposisi yang direpresentasikan oleh Megawati Soekarnoputri, Abdurrahman Wahid, Amin Rais dan Sultan HamengkuBuwono X, bersepakat bahwa UUD 1945 akan diamandemen dengan syarat bahwa Pembukaan dan negara kesatuan Republik Indonesia dipertahankan.

Semua pihak menyadari bahwa apabila negara kesatuan diubah, Indonesia yang terdiri dari ribuan pulau‐pulau dan ratusan suku bangsa besar dan kecil itu bukan tidak mungkin akan runtuh‐terurai bagai ratna‐mutu‐manikam yang terlepas dari kalung yang mempersatukannya. Oleh karena itu, banyak pihak memperkirakan bahwa Indonesia akan berantakan menjadi beberapa negara manakala demokratisasi UUD dilaksanakan. Namun ternyata, dengan sikap awal yang disepakati bersama, untuk mempertahankan Pembukaan dan NKRI, yaitu mempertahankan modal dasar dan cara pandang bangsa, proses reformasi kita berhasil dengan damai dan NKRI tetap utuh. Kita terhindar dari bahaya perpecahan.

Selama proses amandemen UUD 1945 yang berlangsung terbuka, dan dalam jangka waktu yang lama dari 1999 – 2002, masalah kesenjangan Pusat dan Daerah dalam wadah NKRI merupakan salah satu topik yang mengemuka dan penuh emosi.

Dalam berbagai pertemuan (public hearing) di daerah Sumatera, Kalimantan, Papua, Sulawesi, Maluku, Bali, NTB dan NTT, serta seminar‐seminar yang dilakukan PAH I BP‐MPR, kekecewaan, kemarahan dan caci‐maki atas praktek pemerintahan negara kesatuan republik Indonesia yang sangat sentralisitk dan dinilai tidak adil, dinyatakan dengan terus‐terang. Ada beberapa daerah berpendapat sebaiknya daerah‐daerah menjadi negara bagian. Ada juga yang dengan emosional secara terbuka menyatakan ingin memisahkan diri  dari  Indonesia. Melalui kesempatan itu, rasa marah dan sakit hati yang telah terpendam sekian lama dapat diungkapkan terus‐terang dan langsung kedalam proses politik negara. Kesempatan itu adalah salah satu kekuatan proses reformasi Indonesia selama proses amandemen yang lalu.

Melalui komunikasi demikian, akhirnya disimpulkan bahwa yang menjadi persoalan sebenarnya adalah bagaimana memberi kemampuan kepada daerah untuk mengurus daerah dengan sebaik‐baiknya (devolusi), memperoleh bagian yang adil dari hasil daerah dan memperoleh dukungan keuangan dan kemampuan lainnya untuk mengejar ketertinggalan dan berkesempatan memilih kepala daerah, bukan mengubah bentuk negara kesatuan menjadi negara federal atau pemisahan diri. Dalam negara kesatuan, hal itu dapat dicapai melalui pemberian otonomi yang sesuai dengan keperluan daerah yang bersangkutan.

Demikianlah Pasal 18 UUD 1945 diubah dan diperluas menjadi 3 pasal yaitu Pasal 18 yang baru, dan Pasal18A dan Pasal 18B.

Berbagai bagian dari Penjelasan UUD 1945 yang masih tepat diambil alih dan diperluas dan dimasukkan kedalam pasal dan ayat UUD 1945.

Seperti terlihat dibawah ini, UUD 1945 setelah amendemen memuat pengaturan dan penegasan yang lebih rinci mengenai kedudukan dan hubungan pemerintah negara kesatuan dengan daerah prvinsi dan kabupaten/kota.

 

UUD 45 SemulaNKRIUUD 45 AmandemenNKRI
Psl 1 (1)NI   adalah   negara   kesatuan   yang berbentuk republikPsl 1 (1)NI adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. (TETAP).
Penjelasan UmumPaham negara persatuan yang melindungi dan meliputi segenap bangsa seluruhnya.Ada ada dalam Pembukaan.
Psl 18Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil,  dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan UU, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak‐hak asal‐usul dalam daerah‐daerah yang bersifat istimewa.Pasal 18

1.  NKRI dibagi atas daerah‐daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap‐tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai peme‐rintahan daerah, yang diatur dalam UU.

2.  Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri    urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pem‐bantuan.

3.  Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki  DPRD yang anggota‐anggotanya dipilih melalui pemilu.

4.  Gubernur, Bupati dan Walikota masing‐masing sebagai kepala pemerintahan provinsi, kabupa‐ten, dan kota dipilih secara demokratis.

5.  Pemerintahan daerah menjalan‐kan otonomi seluas‐luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menurut UU ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.

6.  Pemerintah daerah berhak me‐ netapkan    peraturan    daerah    dan peraturan‐peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

7. Susunan dan tata cara penye‐ lenggaraan pemerintah daerah diatur dalam UU.

Pasal 18A

1.  Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau an‐tara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan UU dengan memperhatikan kekhu‐susan dan keragaman daerah.

2.  Hubungan keuangan, pelayan‐an umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, antara pemerintah       pu‐sat                dengan pemerintahan dae‐rah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berda‐sarkan UU.

Pasal 18B

1.  Negara menghormati dan mengakui satuan‐satuan peme‐rintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diaur dengan UU.

2.  Negara menghormati dan mengakui masyarakat‐masya‐rakat kesatuan hukum adat beserta hak‐hak tradisionalnya sepnajang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI, yang diatur dengan UU.

Penjelasan Bab VI Pemda

NI  bersifat eenheidstaat,  tidak  ada daerah  yg  bersifat  staat.  Otonomi atau daerah administratif diatur UU. Daerah otonomi ada DPRD.

Daerah   tradisional             mempunyai susunan asli yang dihormati .

Pasal 35Bendara   Negara   Indonesia   adalah Sang Merah Putih.Pasal 35Bendara  Negara  Indonesia  adalah Sang Merah Putih.
Pasal 36Bahasa    Negara   adalah    bahasa Indonesia.Pasal 36Bahasa Negara adalah bahasa Indonesia.
Pasal 36ALambang  Negara  ialah  Garuda Pancasila dengan semboyan Bhinneka Tunggal Ika.
Pasal 36BLagu Kebangsaan ialah Indonesia Raya.

 

Pasal 18 mengatur bahwa negara kesatuan republik Indonesia dibagi atas daerah‐daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap‐tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai peme‐ rintahan daerah, yang diatur dalam UU. Disini negara dipahami sebagai sebuah wilayah yang merupakan sebuah entitas tersendiri dalam peta politik dunia. Dengan demikian provinsi dan kabupaten/kota adalah bagian dan berasal dari negara secara keseluruhan (entitas) sebagai induk.

UUD menegaskan bahwa kepada provinsi dan kabupaten/kota didelegasikan kewenangan tertentu (otonomi) untuk mengurus pemerintahan disamping tugas membantu pemerintah pusat melaksanakan program pemerintah pusat di daerah.

Otonomi itu diberikan baik kepada provinsi maupun kepada kabupaten/kota sedemikian sehingga pemerintahan, termasuk pembangunan di daerah (‐daerah) tersebut berjalan dengan baik.

Khusus mengenai pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), UUD 1945 memerintahkan pembentukannya dalam rangka agar proses pembuatan hukum dan pembentukan kebijakan nasional lainnya memperoleh perkayaan masukan sesuai dengan kepentingan daerah dan yang sejauh mungkin tidak terpengaruh oleh kepentingan khas partai politik. DPD adalah unikIndonesia (sui generis) tidak dimaksudkan sebagai bagian dari sistim bi‐kameral.

Penutup

Ketentuan UUD 1945 yang berhubungan langsung dengan konsep negara kesatuan itu belum semuanya dilaksanakan sebagaimana harusnya.

Berbagai catatan dapat diberikan sebagai berikut:

Keutuhan kebijakan nasional yang merupakan pelaksanaan ketentuan UUD 1945 harus dijaga. Pasal 31 UUD 1945 menegaskan bahwa sistem pendidikan merupakan satu sistem pendidikan nasional. Ketentuan ini perlu dijaga bersama. Demikian pula ketentuan lainnya, seperti ketentuan tentang HAM dalam Pasal 27, Pasal 28A s/d 28J, Pasal 29, Pasal 32, Pasal 33 dan Pasal 34 UUD 1945. Jangan sampai berbagai kebijakan daerah menyimpang dari ketentuan konstitusi.

Pembentukan daerah pemerintahan yang baru, khususnya kabupaten terus terjadi dan ada kecenderungan mengikuti pengelompokan premordial suku dan agama. Ada juga dugaan bahwa pembentukannya dilandasi kepentingan bisnis tertentu. Seyogianya yang menjadi perhatian dan pertimbangan utama adalah rentang‐kendali administrasi pemerintahan di daerah dan tingkat kesulitan permasalahan pembangunan didaerah tersebut.

Karena pembentukan setiap daerah ditetapkan dengan UU, Presiden dan DPR harus bersama‐sama mempertimbangkan kondisi objektif pembentukan daerah otonomi baru. Jangan sampai daerah otonomi baru terbentuk karena kepentingan para pencari rente.

Sebenarnya, otonomi juga diberikan kepada provinsi (Pasal 18 (2)). Dalam hubungan itu, provinsi dapat diperankan juga untuk menjamin kordinasi dan pengendalian pemerintahan kabupaten/kota di daerahnya.

UUD 1945 tidak mengharuskan pemilihan kepala daerah langsung secara seragam diseluruh daerah. Perintah UUD 1945 adalah pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara demokratis (Pasal 18 (4)). Pada pihak lain UUD 1945 mengakui dan menghormati satuan‐satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa yang diatur dengan UU (Pasal 18B (1)), mengakui dan menghormati kesatuan‐kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak‐ hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI yang diatur dengan UU(Pasal 18B (2)).

Ada daerah yang kondisi sosial‐budayanya belum mendukung pemilihan langsung dan masih lebih kondusif untuk melakukan pemilihan secara tradisional. Sejalan dengan fungsi UUD 1945 sebagai dasar dan pengarah bagi perubahan sosial‐budaya, pada waktunya masing‐masing, terutama sejalan dengan kemajuan sosial‐budayanya, daerah‐daerah dapat melakukan pilkada langsung.

Agar supaya UUD 1945 efektif sebagai konstitusi yang normatif dan preskriptif dalam mengantarkan bangsa Indonesia mencapai tujuan kemerdekaannya, maka berbagai ketidak sesuaian itu perlu diluruskan.

Cara dan mekanisme pelurusan itu disediakan oleh UUD 1945. Untuk UU yang dinilai tidak sesuai dengan UUD 1945 ada mekanisme uji konstitusionalitas UU terhadap UUD 1945 melalui Mahkamah Konstitusi (constitutional review). Pelurusan juga dapat dilakukan oleh DPR bersama Presiden (legislative review).

Untuk peraturan perundang‐undangan dibawah UU dapat diuji melalui Mahkamah Agung (judicial review). Disamping itu pemerintah juga mempunyai mekanisme pengujian ketaatan hukum peraturan perundang‐ undangan terhadap UU atau peraturan yang lebih tinggi (executive review). Dalam hubungan itu, Mendagri atas nama Presiden ditugaskan UU untuk menguji peraturan daerah terhadap peraturan yang lebih tinggi sebelum sebuah peraturan daerah sah diberlakukan.

———————————————————————–

Artikel ini merupakan bahan pada Johannes LeimenaSchool of Public Leadership, Institut Leimena, Jakarta, 14 Agustus 2015. 

Yakob Tobing, MPA.

Presiden Institut Leimena. Ketua PAH I‐BP‐MPR, Amandemen UUD 1945 1999 – 2002.